來源:中國經濟時報 時間:2017-06-13
近日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部等八部門聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》(下稱《意見》)，提出要創新“飛地經濟”合作機制，發揮不同地區比較優勢，優化資源配置，強化資源集約節約利用，提升市場化運作水平，完善發展成果分享機制，加快統一市場建設，促進要素自由有序流動，為推進區域協同發展作出新貢獻。
在我國，“飛地經濟”早有實踐，且一直被視為促進區域協同發展的有效途徑之一。然而，現有實踐多集中于個別省份跨區域合作，且多限于產業轉移范疇，缺少全國范圍的政策部署，且多面臨著制度層面、觀念層面以及管理層面等制約。對此，接受中國經濟時報記者采訪的專家認為，促進“飛地經濟”發展、帶動區域協同，必須結合經濟新常態的背景以及三大戰略對區域協調發展的完善安排，圍繞構建統一市場，促進要素自由有序流動，加大政策傾斜，最終實現區域協同發展。
全方位構建“飛地經濟”合作
所謂“飛地經濟”，就是指兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。近年來，有關省市打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，比如，探索政府引導、企業參與、優勢互補、園區共建、利益共享的“飛地經濟”合作等，的確對參與“飛地經濟”的兩地帶來了正面作用，促進了地方經濟協調共進。
然而，隨著經濟步入新常態，以及新時期決策層對區域協調發展的戰略部署，“飛地經濟”模式雖一直備受認可但始終缺少國家層面的統一政策安排。因此，《意見》被賦予了新時期指導“飛地經濟”服務區域協同的重要使命。《意見》要求，深入實施區域發展總體戰略，服務“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，創新“飛地經濟”合作機制，發揮不同地區比較優勢，優化資源配置，強化資源集約節約利用，提升市場化運作水平，完善發展成果分享機制，加快統一市場建設，促進要素自由有序流動，為推進區域協同發展作出新貢獻。
“隨著區域發展戰略內涵的不斷擴展，區域協同發展的內涵也有所完善。即絕非單一指區域經濟發展，而是將生態環保、改革成果、公共資源等一并納入。”國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所區域發展研究室副主任賈若祥在接受中國經濟時報記者采訪時，曾圍繞“飛地經濟”不同模式的內涵進行了詮釋。
“比如，A地與B地以‘飛地經濟’模式進行合作，A地有資金但區位條件差，B地區位條件好但沒資金，兩地通過合作可以集中資金、資源等優勢促進兩地經濟發展，最終形成雙贏局面。”賈若祥認為，這種模式應該是“飛地經濟”對于區域協同發展而言的理想狀態，即產業落實到“飛地”所在地，當地的財政稅收同樣會有所收益，同時也可以解決當地就業問題，拉動當地資源向優勢產業轉移。而對不適合發展經濟的地區，其生態環境也可以得到保護，從而有利于區域經濟發展。
實際上，正如《意見》所要求的，要通過進一步完善“飛地經濟”合作機制，強化資源高效集約利用，規范指標統計口徑和方法，加快建設統一市場，支持在各類對口支援、幫扶、協作中開展“飛地經濟”合作等具體要求，以更好地貫徹落實國家“十三五”規劃綱要等有關文件要求，更好地支持“飛地經濟”發展。
賈若祥強調，“飛地經濟”模式有助于資源要素在更大區域范圍內有效優化配置，繼而實現統一市場的構建。而圍繞此部署的一系列措施，勢必將對經濟社會的整體發展帶來正面作用。
“飛地經濟”合作內涵更趨科學合理
一直以來，“飛地經濟”模式在我國區域經濟合作過程中發揮了重要作用。比如，中西部在承接東部產業轉移的過程中，以“飛地經濟”模式建設的園區承接了大量產業轉移的任務。而在既有的“飛地經濟”模式中，主要存在優勢互補型和產業梯度轉移型兩種。
在賈若祥看來，優勢互補型較之產業梯度轉移型對國家經濟快速發展以及國家生態環境保護意義更大。盡管以產業梯度轉移的模式推動中西部承接東部產業轉移對平衡國家區域經濟有積極意義，但賈若祥強調，應該大力推進勞動密集型和適合于當地資源開發的產業以“飛地經濟”形式存在，但要避免以“飛地經濟”模式來轉移高能耗、高排放產業。
實際上，隨著近年來國家層面對生態環境保護要求的日趨嚴格，以及考核機制的改變，地方在尋求合作時早已不再局限于經濟層面，相關內涵也不斷延展。比如根據《意見》，允許以資金、技術成果、品牌、管理等多種形式參與合作。鼓勵合作方共同設立投融資公司，采取政府和社會資本合作(PPP)等模式，吸引社會資本參與園區開發和運營管理。圍繞改善環境質量目標，依法開展規劃環評并優化規劃編制和實施。園區環境質量實行屬地化管理。
對于區域發展過程中兼顧生態環境約束要求，正成為學界的普遍共識。專家們普遍認為，從未來發展來看，區域經濟發展中不得不面對的是產業轉移過程中生態環境的保護問題。畢竟，生態環境保護對產業發展所需資源的可持續性供給是非常重要的。因此，未來區域發展不論采取怎樣的方法與模式，都不能以犧牲區域生態環境為代價。
此外，值得關注的是，在確定了一系列圍繞綠色、環保、節能減排理念展開的園區安排外，為促進“飛地經濟”合作模式下的可持續以及對生態環境的兼顧內涵，《意見》指出，將支持通過“飛地經濟”模式，探索完善異地開發生態保護補償機制，在生態受益區共建合作園區，健全保護區與受益區的利益分配機制。
來源：中國經濟時報
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